共享单车野蛮生长留下了诸多后遗症，这其中固然有互联网经济“先跑马圈地发展，再寻找盈利模式”的原因，但相关法律制度的漏洞也不容忽视。多位专家在接受《中国消费者报》记者采访时表示，现有法律体系对相关企业如何管理预付款和押金缺乏明确规定，亟须完善顶层设计，加强立法规制，才能亡羊补牢。
法律位阶之困
2017年12月18日，广东省消委会对拖欠消费者押金的小鸣单车向广州市中级人民法院提起消费民事公益诉讼。但是，经法院调查，当时小鸣单车账上仅余35万元，而其债权总金额高达5540多万元，仅小鸣单车用户有效申报的债权就达2374万余元。
这可能也是诸多共享单车企业面临的共同现状：押金和预付款被挪用，当企业资金链断裂破产时，已经无钱可退。
中国消费者协会秘书长朱剑桥告诉记者：“押金是租用特定标的物的质押担保，所有权属于消费者，企业在任何情况下都不得挪用。预付资金是消费者为购买商品或者接受服务预先交付给企业用于自身消费的资金，其使用应遵守合同约定。但实际上，不仅是共享单车，几乎所有收取押金和预付款的行业，都存在挪用押金和预付款的情况。”
但对于押金和预付款应该如何管理，目前并没有明确的法律法规进行规定。2017年，交通部等10部委发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，要求“加强用户资金安全监管”，规定“企业对用户收取押金、预付资金的，应严格区分企业自有资金和用户押金、预付资金，在企业注册地开立用户押金、预付资金专用账户，实施专款专用，接受交通、金融等主管部门监管，防控用户资金风险。企业应建立完善用户押金退还制度，加快实现即租即押、即还即退”。
北京市法学会电子商务法治研究会会长邱宝昌告诉记者，《指导意见》并非法律法规，且只有原则性的规定，对企业缺乏强制约束力，目前只有部分共享单车采取了免押金的方式，至于押金和预付金的存管、退还制度，很难得到落实。
记者了解到，交通部等部委也曾研究出台共享单车方面的资金管理规定，但迄今尚未出台。邱宝昌分析认为：“这是一个法律位阶的问题。要完善资金管理制度就要涉及市场准入门槛、资金管理限制性规定等问题，但交通部作为部委只能出台部门规章。”《立法法》第八十条明确规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。“也就是说，如果上位法没有对押金、预付款的管理、限制有相应规定，那么部门规章也不好作出强制性规定。所以必须有相应的法律，或者是国务院行政法规对此进行规定。”邱宝昌说。
无法可依的现实
那么在更高的法律、行政法规层面，有没有对押金、预付款的管理作出规定呢？记者查询法律条文发现，现行的《消费者权益保护法》《电子商务法》中，涉及到押金、预付款管理的并不多，而且比较原则化。
有观点认为，押金是消费者租用特定标的物的质押担保，属于担保物权的一种，主要是担保合同的履行。但《担保法》对此的规定同样比较原则，没有关于企业如何管理、使用消费者的押金和预付款的具体规定。
中消协秘书长朱剑桥告诉记者，在《电子商务法》公开征集意见期间，中消协曾针对共享单车企业批量倒闭问题，通过组织专家论证、发送建议函、提出立法建议，建议在《电子商务法》中增加准入限制、书面合同、资金存管、履约担保、费用退还、信息披露、冷静期、退市要求、法律责任等规定，强化收取押金、预付费的管理，这些建议最终得到了部分采纳。《电子商务法》第二十一条规定：“电子商务经营者按照约定向消费者收取押金的，应当明示押金退还的方式、程序，不得对押金退还设置不合理条件。消费者申请退还押金，符合押金退还条件的，电子商务经营者应当及时退还。”
邱宝昌告诉记者：“《电子商务法》第二十一条主要规范商家为退押金设置不合理条件的行为，它解决的是商家有钱但故意不退的问题，而不是现在共享单车等行业由于随意挪用押金、预付款，导致无钱可退的问题。”
一位曾参与《电子商务法》立法的专家告诉记者，考虑到很多线下实体店如美发店、健身房、培训中心同样存在随意挪用押金、预付款的问题，《电子商务法》只对电子商务行为进行规范，管不了线下企业，所以应该由其他法律对所有线上线下收取押金、预付款的行业作出统一规定。
邱宝昌认为：“一个健身房、美发店收取押金预付款后跑路，可能受影响的是几百几千人，而像共享单车之类的电商行业出问题，受影响的人少则几万几十万，多的可能上千万，易引发群体事件，激化社会矛盾。所以在《电子商务法》上先对押金、预付款的管理作出规定是很有必要的。”
难以追究的刑事责任
而对于共享单车企业挪用押金和预付款的行为能否追究其管理团队的刑事责任，也存在疑问。
北京雷宇律师事务所律师杨玉岐告诉记者，对于共享单车企业挪用消费者押金和预付款的行为，要判定违法犯罪存在不少困难。比如挪用公款罪和贪污罪，其犯罪主体是国家工作人员或受委托管理、经营国有财产的人员，但共享单车企业多为私企，犯罪主体不适格。
而职务侵占罪和挪用资金罪，根据《刑法》的规定，这两项罪行其客观要件都是将本单位的财物占为己有或归个人使用、借贷，如果共享单车企业挪用押金是用于企业的生产、经营，很难说是犯罪行为。
至于是否涉嫌非法吸收公众存款，根据最高法出台的《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，认定非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款必须同时具备4个条件：未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；向社会公众即社会不特定对象吸收资金。而非法集资罪，核心在于以非法占有为目的，使用诈骗方法实施相关行为。
杨玉岐认为，共享单车企业收取押金是为了保证合同能够履行，收取预付款也是为了回笼先期投入的资金，而且收取的押金一般仅200元左右，预付款也不多，且一般不会承诺有高额利息回报，认定集资诈骗、非法吸收公众存款可能有一定困难。
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立法保障良性发展
随着多个共享单车品牌退市，退款风波一波未平一波又起，完善制度的亡羊补牢愈发重要。
中消协秘书长朱剑桥向记者表示，包括共享单车在内，对共享出行行业乃至所有收取押金和预付款的行业，都应当完善顶层设计，加强立法。他建议，应出台有关经营者收取押金、预付费的专门法律法规，就押金、预付费的性质、权属、经营者资质限定、履约担保、信息披露、费用退还、冷静期、退市要求、法律责任等方面作出明确规定。由于共享单车行业技术性强，管理复杂，相关企业对消费者个人信息的保护、数据分析、报送、有限共享等十分重要，为此，相关部门还应有针对性地加强立法，促进其规范发展。
朱剑桥还建议，要深入研究新形势下刑事犯罪的新特点，与时俱进完善刑法规定，增加切实有效的罪名，加大对犯罪分子的责任追究，防止类似共享单车、预付费经营者随意挥霍押金、预付费，发生问题卷款跑路，才能有效维护消费者合法权益，强化市场诚信体系建设，保障共享单车行业的可持续发展。 | 
